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Artigo
Territórios E Direitos Dos Povos Indígenas
Territórios e direitos dos povos indígenas
Manuela Carneiro da Cunha, Sônia Barbosa Magalhães e Cristina Adams
19 Ago 2020 (24 Ago 13h38)
Marcos legais do país reconhecem direitos originários dos povos indígenas a seus territórios, mas brechas são abertas para negá-los
O descompasso entre a legislação e brechas introduzidas para poder burlá-la são uma constante na política indigenista até nossos dias. Desde o período colonial, a legislação afirmou a liberdade dos indígenas e seus direitos originários sobre as suas terras. No entanto, várias brechas legais e estratagemas permitiram amiúde a escravização dessas populações bem como a apropriação de seus territórios.
No século 19, o incentivo a aldeamentos e a possibilidade de, além do Governo Imperial, as províncias também legislarem sobre a política indigenista, resultaram grande esbulho das terras indígenas, sobretudo no Nordeste e Sudeste do Brasil. Em 1906, a responsabilidade da política indigenista voltou a ser exclusivamente da União. A partir de 1934, todas as Constituições do país reconheceram os direitos dos indígenas a suas terras. Mas foi a Constituição Federal de 1988, após um período violento de espoliação de territórios na Amazônia, que explicitou com mais força a importância do indigenato como base dos títulos sobre as terras. Assim, desde 1988, os direitos dos indígenas sobre seus territórios são reconhecidos como originários, ou seja, anteriores ao próprio Estado. O Estado não os outorga, mas a Constituição confere ao Estado a obrigação de reconhecê-los, protegê-los e terminar a demarcação e homologação de suas terras até 1993.
Nesse tempo, novamente subterfúgios têm sido usados para retirar direitos de povos indígenas removidos de seus territórios pela força, sobretudo no Centro-Oeste. A partir de 2019, no governo de Jair Bolsonaro, invasões de garimpeiros, madeireiros e grileiros se intensificaram em terras indígenas. Normativa recente da Funai, flagrantemente inconstitucional, está agora permitindo certificação de invasões de terras indígenas. Conflitos de terras e violência têm recrudescido.
Apresentamos aqui um histórico dos principais marcos legais desde 1680, a partir de levantamento realizado para o Projeto P/BIO (CNPq 421752/2017-3) - Diagnóstico Povos Indígenas e Comunidades Tradicionais no Brasil: contribuições para a biodiversidade, ameaças e políticas públicas (no prelo).
1680
O alvará de 1º de abril declarou: “Os gentios... são senhores de suas fazendas [nos aldeamentos] como o são no sertão, sem lhes poderem ser tomadas... nem serão obrigados a pagar foro ou tributo algum das ditas terras [de aldeamentos], ainda que estejam dadas em sesmarias e pessoas particulares, porque na concessão destas se reserva sempre prejuízo de terceiro, e muito mais se entende, e quero que se entenda ser reservado o prejuízo, e direito dos índios, primários e naturais senhores delas [...]”. O alvará será citado e renovado em 1755 e 1758.
1686
O Regimento das Missões, decretado por Pedro II, Rei de Portugal, garantiu aos indígenas o direito de se recusar a sair de suas terras. Aldeamentos para “civilização dos índios”, nesse contexto, foram feitos dentro das terras originais dos índios.
1755
A lei pombalina sobre os indígenas determinou que “[os índios têm] inteiro domínio e pacífica posse das terras [...] para gozarem delas per si e todos os seus herdeiros”.
1758
O Diretório Pombalino do Maranhão e Grão-Pará estabeleceu que o direito dos índios nas povoações elevadas a vilas prevalece sobre o de outros moradores, os índios “são os primários e naturais senhores das mesmas terras”.
1822
Em 17 de julho, o regime de sesmaria no Brasil foi extinto.
1833
Cumulativamente com o governo imperial, as províncias passaram a legislar sobre os indígenas, o que deu início a um longo período de esbulho (retirada forçada) de terras originais.
1850
A Lei das Terras n.601 determinou que as terras indígenas não são devolutas nem precisam de legitimação. Escreve João Mendes Jr.: “As terras possuídas por hordas selvagens estáveis não são consideradas devolutas... [são] originariamente reservadas de devolução nos expressos termos do Alvará de 1 de Abril de 1680, que as reserva até na concessão de sesmarias; não há (neste caso) posse a legitimar, há domínio a reconhecer...”. A mesma Lei das Terras recomenda que se reservem terras para aldeamentos com o propósito da “civilização dos índios”.
1854
O decreto 1.318 de 30 de janeiro regulamentou a Lei de Terras aprovada em 1850. O texto define, em seus artigos 72 e 75, que os indígenas têm escolha de não sair de suas terras, sendo os aldeamentos instalados em seus territórios originais. As terras dos aldeamentos instalados fora dos territórios tradicionais foram garantidas e consideradas inalienáveis, destinadas à posse exclusiva dos indígenas, que receberiam títulos de propriedade quando “assim o permitir seu estado de civilização”.
1855
Legislação garante que indígenas que habitam aldeamentos extintos passam a ser proprietários de suas posses. A medida foi reiterada pelo menos em 1857 e 1870.
1887
Os aldeamentos extintos passam às Províncias.
1889
No início da República, os Estados poderão legislar e deverão promover a catequese e civilização dos indígenas.
1906
A lei n. 1.606 de 2 de dezembro definiu que só a União é responsável pela política indigenista. A área ficou na alçada do recém criado Ministério da Agricultura.
1908
Pela primeira vez, o Brasil foi acusado internacionalmente de genocídio pelas chacinas de indígenas, por ocasião da ocupação de colonos alemães na região Sul.
1910
O decreto 8.072, aprovado no governo Nilo Peçanha, criou o Serviço de Proteção aos Índios e Localização de Trabalhadores Nacionais, em 1918 renomeado Serviço de Proteção aos Índios, e prescreve em seu artigo 2, parágrafo 12: “[deve-se] promover, sempre que for possível, [...] a restituição dos terrenos que tenham sido usurpados [aos índios]”. O SPI passaria em 1930 do Ministério da Agricultura para o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, iria em 1934 para o Ministério da Guerra e voltaria para a pasta da Agricultura em 1939. Ali ficaria até sua extinção, em 1967.
1934
A Constituição Federal determinou, no artigo 129, que “será respeitada a posse de terras de silvícolas que nelas se achem permanentemente localizados, sendo-lhes, no entanto, vedado aliená-las”.
1936
O decreto 736 define no artigo 3 que o Serviço de Proteção aos Índios é incumbido de “impedir que as terras habitadas pelos silvícolas sejam tratadas como se devolutas fossem, demarcando-as, fazendo respeitar, garantir, reconhecer e legalizar a posse dos índios”.
1937
A nova Constituição no artigo 154 não diferiu substancialmente do documento de 1934 no tema indígena.
1946
A Constituição recém aprovada definiu que a União legisla sobre “incorporação dos silvícolas à comunhão nacional”. Seu conteúdo é também semelhante ao da carta de 1934.
1967
Início do governo militar Artur da Costa e Silva
A Constituição recém aprovada definiu que a União legisla sobre a “incorporação dos silvícolas à comunhão nacional” (artigo 8) e que as terras ocupadas por eles são patrimônio da União (artigo 14). O domínio ou propriedade das terras indígenas passou a ser do Estado, enquanto a posse e usufruto exclusivos continuaram a ser dos indígenas. A lei n. 5.371 extinguiu o Serviço de Proteção aos Índios após um escândalo de corrupção e de crimes contra indígenas revelados pelo chamado Relatório Figueiredo e criou a Funai (Fundação Nacional do Índio) na alçada do Ministério do Interior. A pasta é a mesma que liderou a ocupação da Amazônia a partir de 1970, quando muitos povos indígenas foram forçosamente contatados e desalojados de seus territórios.
1969
Início do governo militar Emílio Garrastazu Médici
A emenda constitucional 1, artigos 4 e 8 reiteram 1967. Definiu que: “as terras habitadas pelos silvícolas são inalienáveis” e reconheceu-lhes o direito ao usufruto exclusivo de suas riquezas naturais. O artigo 198 determinou também a nulidade e extinção de efeitos jurídicos que tivessem “por objeto o domínio, a posse ou a ocupação” das terras indígenas, sem direito a indenização para os ocupantes.
1973
O Estatuto do Índio (lei n. 6.001) estabeleceu as regras para demarcação de terras indígenas, determinando que deveriam ser administrativamente demarcadas até 1978.
1974
Início do governo militar Ernesto Geisel
1976
O decreto n. 76.999 determinou que os encaminhamentos de demarcação ficassem nas mãos do Poder Executivo, levando a arbítrios.
1979
Início do governo militar João Figueiredo
1983
O decreto n. 88.118 definiu que a delimitação de terras indígenas é responsabilidade da Funai e o decreto homologatório é emitido pelo presidente da República.
1985
Início do governo civil José Sarney
1987
O decreto n. 94.945 criou procedimentos especiais para as terras indígenas situadas na faixa de fronteira.
1988
A Constituição Federal, em vigor até hoje, no capítulo VIII- Dos Índios, artigo 231, reconheceu aos indígenas seus direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam. As terras indígenas, segundo o texto, são aquelas habitadas em caráter permanente, utilizadas para atividades produtivas, imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao bem-estar de seus ocupantes e necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. Indígenas têm a posse e usufruto exclusivo dessas terras, que são inalienáveis, e não podem ser removidos dali senão em casos de riscos excepcionais — devendo retornar assim que cesse o risco, de acordo com o texto. Nas disposições transitórias, consta que a União deveria concluir a demarcação de todas as terras indígenas até 1993.
1989
Publicada a Convenção n. 169 sobre os Povos Indígenas e Tribais da Organização Internacional do Trabalho. Hoje, essa é a principal convenção internacional que diz respeito aos povos indígenas. O texto diz que povos indígenas devem ser consultados em iniciativas e projetos que dizem respeito a suas terras.
1990
Início do governo Fernando Collor de Melo
A Funai passou para a alçada do Ministério da Justiça.
1991
O decreto n. 22 alterou o decreto 94.945, de 1987, e adaptou o procedimento de demarcação de terras indígenas ao texto da Constituição Federal. Antes, as regras de demarcação não estabeleciam a consulta prévia ou o possível protagonismo do povo no processo, mantendo a iniciativa exclusivamente nos órgãos federais.
1992
Início do governo Itamar Franco
A Convenção da Diversidade Biológica foi assinada no Rio de Janeiro. O texto realça conhecimentos tradicionais de povos indígenas e tradicionais e sua participação nos benefícios.
1995
Início do governo Fernando Henrique Cardoso
1996
O decreto n. 1.775 alterou o procedimento administrativo de demarcação de terras indígenas. A Funai tem o poder de demarcar terras indígenas; impossibilidade de autodemarcação, excessiva burocracia, reconceituação de terra indígena.
2003
Início do governo Luís Inácio Lula da Silva
2007
Foi aprovada a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, que reconhece e afirma os direitos fundamentais universais desses povos, no âmbito de suas próprias culturas, tradições e instituições.
2011
Início do governo Dilma Rousseff
2012
O decreto n. 7.747 de 5 de junho de 2012 instituiu a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas (PNGATI).
A portaria n. 303 da Advocacia-Geral da União visou impedir que novas demarcações de terras indígenas fossem feitas e, especialmente, que fossem ampliadas áreas anteriormente mal demarcadas.
2016
Início do governo Michel Temer
Foi aprovada a Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas da Organização dos Estados Americanos.
2017
O parecer n. 001 da Advocacia-Geral da União reestabeleceu a eficácia da portaria n. 303/AGU e vedou a ampliação das terras indígenas já demarcadas. Instituiu também o chamado marco temporal, segundo o qual indígenas que não estavam de posse de suas terras em 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição, perdem seus direitos sobre essas terras.
2018
A nota técnica n. 2 da 6ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal sobre o parecer da AGU de 2017 concluiu que há “manifesta nulidade do parecer normativo” e que o “governo brasileiro se utiliza de artifícios para sonegar os direitos dos índios aos seus territórios”.
2019
Início do governo Jair Bolsonaro
A medida provisória 870, em 1º de janeiro, transferiu a competência de demarcação de terras indígenas da Funai para o Ministério da Agricultura. O Congresso determinou, depois, que as demarcações permanecessem no Ministério da Justiça.
2020
O parecer n.1 da Advocacia-Geral da União que instituiu o “marco temporal” foi suspenso pelo Supremo Tribunal Federal por decisão do ministro Edson Fachin.
A instrução normativa n. 9 da Funai de 22 de abril de 2020 eximiu a União de suas responsabilidades para com terras indígenas ainda não homologadas e as excluiu do Sistema de Gestão Fundiária, órgão do Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), que passou a poder certificar propriedades privadas dentro dos limites de terras indígenas ainda não homologadas, estimulando invasões.
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